發(fā)達國家在阻止環(huán)境施害者的行為過程中,有一條非常重要的法律規(guī)定叫“按日計罰”。也就是說,從發(fā)現(xiàn)污染的那一天起,到污染終止的那一天,每一天都要罰款一定的數(shù)額,污染時日越長,罰款越重,這樣可以達到震懾環(huán)境施害者的作用。如今,“按日計罰”也寫入了新修訂的《環(huán)境保護法》。

　　“按日計罰”能否給污染企業(yè)帶來壓力？實踐中又該怎樣實行和監(jiān)督？

　　污染時間越長罰單越重

　　新修訂的環(huán)保法第五十九條明確規(guī)定,“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物,受到罰款處罰,被責令改正,拒不改正的,依法作出處罰決定的行政機關(guān)可以自責令更改之日的次日起,按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。 ”

　　多年來,國家環(huán)境立法不少,但由于違法成本低,對違規(guī)企業(yè)的經(jīng)濟處罰并未取得應(yīng)有的震懾效果,導(dǎo)致法律法規(guī)并未起到真正約束作用。根據(jù)我國現(xiàn)行法律,對污染者罰到頂就是幾百萬元,這讓部分企業(yè)“不怕環(huán)保監(jiān)察、不怕行政處罰、不怕?lián)p害公共利益”。全國人大常委會法工委副主任信春鷹接受媒體采訪時表示,“環(huán)境違法成本低的問題,是新法著力解決的一個問題,在法律責任部分設(shè)計了按日處罰制度,這是一記重拳。 ”

　　目前,我國對環(huán)境違法行為的處罰分為一次性罰款、按倍數(shù)罰款、按損失比例罰款等幾類,設(shè)置上限,從幾十萬到幾百萬元不等。這個數(shù)額看似有震懾力,但精明的企業(yè)寧愿冒險排污,因為相對高額收益來說,違法處罰或許只是九牛一毛。新修訂的環(huán)保法“按日計罰”的規(guī)定正是切中了這一要害：查處環(huán)保違法行為后限期整改,逾期一天將處一定標準款額的處罰,且上不封頂,污染時間越長罰單越重。面對越來越重的罰單,不法企業(yè)不得不考慮其違法成本。

　　罰款額度將由專項法決定

　　放眼世界,環(huán)保違法“按日計罰”在很多國家早已寫入法律,是世界各國實踐中已被反復(fù)證明成功的環(huán)境制度。如美國杜邦公司的特氟龍事件,因為有化學(xué)物質(zhì)危害人體健康,從公司知道有危害仍出售產(chǎn)品的那一天開始,到停止出售的那一天,每天罰2.5萬美元,最后罰了3.1億美元,沉重的罰單使得該公司不敢再違法。

　　實際上,在地方立法實踐中,重慶、深圳、北京等地已嘗試規(guī)定了“按日計罰”制度,主要是針對比較普遍的、具有持續(xù)性的超標排污等環(huán)境違法行為。深圳早在2009年修訂的《深圳經(jīng)濟特區(qū)環(huán)境保護條例》中就規(guī)定,“經(jīng)環(huán)保部門處罰后,不停止違法行為或者逾期不改的,環(huán)保部門應(yīng)當對該違法行為實施按日計罰。按日計罰的每日罰款額度為一萬元,計罰期間自環(huán)保部門作出責令停止違法行為決定之日或者責令限期改正的期限屆滿之日起至環(huán)保部門查驗之日止”。

　　“按日計罰”寫入新修訂的環(huán)保法,在中國現(xiàn)行行政法規(guī)體系里,是一個創(chuàng)新性的行政處罰規(guī)則。然而,對于“按日計罰”的數(shù)額,新法中沒有明確。全國人大常委會法工委行政法室副主任童衛(wèi)東接受媒體采訪時表示,“罰款的數(shù)額、幅度或標準要考慮兩個要素：污染防治設(shè)施的運行成本、違法行為造成的直接損失和違法所得。今后罰款數(shù)額會更有針對性,且會相應(yīng)提高,而具體的罰款額度,將由即將出臺的專項法決定。 ”

　　專家訪談

　　“寧交罰款不改設(shè)備”行不通

　　王曦 （上海交通大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、學(xué)術(shù)委員會副主任、環(huán)境與資源保護法學(xué)科帶頭人、環(huán)境資源法研究所所長）

　　記者：“按日計罰”的原則確立,除了讓企業(yè)感受到壓力之外,能否起到倒逼企業(yè)改變生產(chǎn)方式的作用？

　　王：以前違法成本過低,企業(yè)寧愿交罰款,也不愿改進生產(chǎn)設(shè)備。新修訂的環(huán)保法就是要讓污染企業(yè)明白,污染環(huán)境付出的代價,并不只是罰幾萬元錢了事,而是不可承受之重,必須改變生產(chǎn)方式。這是一大創(chuàng)新。

　　按日計罰,按照一定的幅度累計計算處罰數(shù)額,如一天罰1萬元,這個力度是很大的。原則上,罰沒的幅度應(yīng)該相當于違法所得,讓污染企業(yè)無利可圖甚至虧本,讓違法成本大大抵消他們在違法生產(chǎn)中獲取的收益。問題在于,地方政府和環(huán)保部門是否愿意真的執(zhí)行。如果真的強力執(zhí)行,對企業(yè)的壓力會很大,推動他們升級生產(chǎn)設(shè)備、加大環(huán)保投入,最終實現(xiàn)環(huán)境改善。但是,很多企業(yè)事關(guān)政府的財稅收入,真要硬碰硬,還要下決心。

　　記者：排污企業(yè)固然要罰,但是不是說一定要被罰到破產(chǎn)為止？

　　王：要區(qū)分來看,要考慮企業(yè)對社會的貢獻程度以及治污的積極性。那些污染嚴重、經(jīng)濟效益又不高的企業(yè),本身就該被淘汰,因為他們無論是從經(jīng)濟上還是環(huán)境上考慮,都沒有繼續(xù)存活的理由。

　　更多的情況是,企業(yè)效益尚可、產(chǎn)品又為社會所需,但存在污染狀況,那就得算一算該怎么罰。比較合理的辦法是,罰沒違法所得,限時進行治污技術(shù)升級。在國外,正式處罰之前,環(huán)保部門會和企業(yè)協(xié)商出一個時限,譬如說污染企業(yè)在一個月內(nèi)進行改造使得排放達標,否則就要重罰,這種辦法能給企業(yè)一個緩沖期,而不是一棍子打死。

　　記者：誰來依法執(zhí)法處罰？執(zhí)法行為如何監(jiān)督？

　　王：執(zhí)法主體應(yīng)該是環(huán)保部門,他們所屬的環(huán)境監(jiān)察總隊具體實施。至于對執(zhí)法行為的監(jiān)督,首先環(huán)保部門應(yīng)該將執(zhí)法信息公之于眾,主動接受社會監(jiān)督,其次,社會力量也要積極參與,如環(huán)保團體、公民或新聞媒體可以向環(huán)保部門舉報。新修訂的環(huán)保法中對舉報的規(guī)定較為詳細,并提出要對舉報人的信息予以保密、保護舉報人,這些都是看得見的進步。

　　記者：公眾是否可以要求環(huán)保部門公開處罰信息？

　　王：此次環(huán)保法修訂,在“保護和改善環(huán)境”方面對公民提出了更多要求,另外專門設(shè)立了“信息公開和公眾參與”章節(jié),讓公眾參與環(huán)境保護。譬如要求政府對相關(guān)信息全部公開,發(fā)個簡短的摘要不能過關(guān),還有定期公布排污企業(yè)的名單、企業(yè)的排污狀況等。如果公民發(fā)現(xiàn)公布的信息有誤,可以舉報。以前的規(guī)定只有“公眾可有權(quán)舉報”一句話,新修訂的環(huán)保法對舉報的受理、反饋等有了更細則的規(guī)定,可操作性更強,突出了公眾對政府和企業(yè)的監(jiān)督,這是全新的規(guī)定,意義重大,與十八大提出的國家治理體系和治理能力建設(shè)是相符合的,突出了公民參與的重要性。

　　他山之石

　　“按日計罰”國外怎么規(guī)定

　　“按日計罰”在一些發(fā)達國家已推行多年,國外是怎么規(guī)定的？

　　美國涉及“按日處罰”的環(huán)保法律規(guī)范包括了《清潔水法》、《清潔空氣法》等。其中,《清潔水法》規(guī)定,對處于繼續(xù)狀態(tài)的環(huán)境違法行為,可以按日計算,處以每天不超過1萬美元的罰款�！肚鍧嵖諝夥ā芬�(guī)定,聯(lián)邦環(huán)保局局長可以對違法行為人以違法的每一天為標準處以最高2.5萬美元的罰款,如果有必要實施更嚴厲的處罰,相關(guān)部門可實施更高額度和更長時間的處罰。

　　加拿大規(guī)定,如果實施或者持續(xù)進行某個違法行為達一天以上者,則每一天的行為均被視為一個單獨的違法行為,可以按每天處以5000加元以下罰款。

　　新加坡也規(guī)定了連續(xù)處罰的多種情形。譬如,對違法排放污水的,在處以罰款和拘留的同時,在違法行為持續(xù)期間,每天處以1000新元以下罰款；向河流排放有毒有害物質(zhì)的,在處以罰款和拘留的同時,在違法行為持續(xù)期間,每天另處2000新元以下罰款。